“信用是一種契約精神，是市場經(jīng)濟(jì)的基石。社會(huì)信用體系則是市場經(jīng)濟(jì)的重要制度安排，是以相對完善的信用法律、法規(guī)體系為基礎(chǔ)，以建立和完善信用信息共享機(jī)制為核心；以信用服務(wù)市場的培育和形成為動(dòng)力；以政府強(qiáng)有力的信用監(jiān)管作保障的國家治理機(jī)制。它的核心作用在于，記錄社會(huì)主體的信用狀況，揭示社會(huì)主體的信用優(yōu)劣，警示社會(huì)主體的信用風(fēng)險(xiǎn)，并整合全社會(huì)力量褒揚(yáng)誠信、懲戒失信”。[1]本文基于筆者的調(diào)查研究①探討我國現(xiàn)階段社會(huì)信用體系建設(shè)中遇到的難點(diǎn)重點(diǎn)問題，并進(jìn)一步提出解決這些問題的應(yīng)對措施。
　　一、社會(huì)信用體系建設(shè)中存在的問題
　　學(xué)術(shù)界對于什么是社會(huì)信用體系，究竟解決什么問題一直有著不同的看法和爭論。隨著2014年《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》的頒布，這一爭論逐步得以明晰，其指出，社會(huì)信用體系建設(shè)既要解決社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)問題，更要推動(dòng)社會(huì)綜合治理的發(fā)展。信用資本可以作為一種手段使人們能夠自由地參與社會(huì)資源配置，這實(shí)際上體現(xiàn)了一種社會(huì)公平。
　　然而，目前來看，推進(jìn)我國社會(huì)信用體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題仍然較多，主要包括以下五個(gè)方面：
　　（一）立法層面：尚無一部全國性的信用法律法規(guī)。我國尚無一部全國性的信用法律法規(guī)對信用信息的歸集和管理等進(jìn)行明確規(guī)定。在信用信息歸集過程中，因缺少信用上位法的規(guī)定或受行業(yè)法律法規(guī)的限制，各地區(qū)、各部門往往不愿意或不能向信用平臺(tái)提供信用信息。比如：我國現(xiàn)有的法律體系中，沒有一部法律或法規(guī)為信用活動(dòng)提供直接的依據(jù)。如何界定有效的信用數(shù)據(jù)邊界和開發(fā)采集程序權(quán)責(zé)，如何保障各部門開放共享數(shù)據(jù)，如何培育信用市場主體，如何規(guī)范信用中介機(jī)構(gòu)與信用管理活動(dòng)，如何界定和保護(hù)組織與自然人征信中涉及到的隱私和秘密等，都急需法律保障。再比如，征信立法工作同樣滯后。盡管我國在《合同法》、《民法通則》和《反不正當(dāng)競爭法》中規(guī)定了誠信守法的法律原則，在《刑法》中規(guī)定了對詐騙等犯罪行為的處罰，但缺少與信用制度直接相關(guān)的立法，實(shí)際操作中大都按照部門規(guī)章來運(yùn)行，立法層次還不夠高，很多不誠信行為如何認(rèn)證沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定，極大地制約了征信活動(dòng)的開展。
　　（二）制度層面：部門壁壘與中央地方“條塊”分割。推動(dòng)落實(shí)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》需要一系列具體制度的安排作為支撐。然而，目前我國社會(huì)信用體系建設(shè)中還存在諸多操作層面制度缺失的問題。比如，如何處理好“條塊”關(guān)系（主要表現(xiàn)為部省關(guān)系）是其中一個(gè)涉及面較廣甚至可以說具有全局性的問題。目前來看，中央與地方關(guān)系不明確，制度上難以有效銜接。中央垂直管理的單位，業(yè)務(wù)系統(tǒng)由國家部委統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，對省級單位不提供數(shù)據(jù)開放接口，信息無法歸集至省級信用平臺(tái)。再比如，“從實(shí)際情況看，各級部門掌握的社會(huì)成員信用信息，大多在本系統(tǒng)、本行業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行，數(shù)據(jù)流動(dòng)性差，對其他部門和信用平臺(tái)的開放程度較低，存在明顯的部門壁壘現(xiàn)象，社會(huì)效益得不到充分發(fā)揮”。[2]
　　（三）信息層面：信用信息標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)建設(shè)嚴(yán)重滯后。在信用信息標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上，由于國家還沒有制定統(tǒng)一的信用信息采集、歸集和分類管理標(biāo)準(zhǔn)，由各地區(qū)、各部門先行建設(shè)信用平臺(tái)和出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地區(qū)、各行業(yè)的信用信息采集和信用平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，給地區(qū)間、行業(yè)間信用信息共享，以及國家信用平臺(tái)歸集地方信用信息帶來很大困難。在信用平臺(tái)建設(shè)上，信息的采集、整理、儲(chǔ)存等方面，行業(yè)分割、區(qū)域分割十分嚴(yán)重。其存在的核心問題是完整統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)需求和數(shù)據(jù)分散、行業(yè)壟斷和地方割據(jù)的供給格局之間的矛盾。
　　（四）市場層面：信用服務(wù)市場和機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢。目前來看，我國社會(huì)信用的服務(wù)組織體系不夠健全，正如《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》（2014-2020年）所指出的，“沒有形成公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充、信用信息基礎(chǔ)服務(wù)和增值服務(wù)相輔相成的多層次、全方位的信用服務(wù)組織體系”。信用服務(wù)市場存在供需矛盾嚴(yán)重的現(xiàn)象。特別是在供給方面突出表現(xiàn)為：缺少高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，信息分散、封閉和壟斷并存的局面，造成信息資源的割裂與浪費(fèi)，嚴(yán)重制約了信用服務(wù)市場的發(fā)展；信用服務(wù)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)失衡，政府相關(guān)征信機(jī)構(gòu)勢力強(qiáng)大，商業(yè)征信機(jī)構(gòu)發(fā)展落后，信用信息征集和共享機(jī)制難以真正形成，各類信用中介機(jī)構(gòu)很難得到企業(yè)和個(gè)人消費(fèi)者的信用數(shù)據(jù)，難以開展商業(yè)化、社會(huì)化和公正、獨(dú)立的信用管理及相關(guān)服務(wù)；信用服務(wù)產(chǎn)品單一，數(shù)量較少，且主要是一些低端產(chǎn)品，沒有一個(gè)增值的信用產(chǎn)品體系，信用產(chǎn)品的認(rèn)可度和信用度也比較低，認(rèn)可度不高。
　　(五)意識(shí)層面：社會(huì)的信用觀念和契約責(zé)任意識(shí)淡薄。事實(shí)上，從歷史上來看，誠實(shí)守信一直是中華民族傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容和倫理規(guī)范。比如，儒家經(jīng)典《論語》中就有30多處提到“信”字。然而，我們?nèi)匀粺o法回避目前我國社會(huì)層面面臨的較為嚴(yán)重的信用意識(shí)缺失現(xiàn)象。“講信用為榮、不講信用為恥”的社會(huì)氛圍還遠(yuǎn)未形成，失信文化強(qiáng)勢蔓延，社會(huì)信用意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)信用觀念淡薄的現(xiàn)象普遍存在。我國公民誠信意識(shí)養(yǎng)成的主要路徑局限于宣傳誘導(dǎo)的說教層面。事實(shí)證明，這一路徑的作用是極為有限的，效果也不夠理想。此外，由于我國長期以來市場機(jī)制發(fā)育不健全,信用經(jīng)濟(jì)發(fā)育緩慢,再加之法治化的制約環(huán)境薄弱，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的信用觀念和契約責(zé)任意識(shí)都相對淡薄,社會(huì)主體也普遍缺乏守信意識(shí)和信用道德理念。
　　二、完善社會(huì)信用體系建設(shè)的主要路徑
　　（一）積極發(fā)揮政府作用，塑造政府自身誠信。政府信用是建立社會(huì)信用體系的必要前提，沒有政府自身誠信，政府就會(huì)與市場和社會(huì)形成緊張，甚至沖突的關(guān)系。因此，首先必須要積極發(fā)揮政府作用，塑造政府自身誠信。在社會(huì)信用體系的發(fā)展初期，需要政府充分發(fā)揮制度供給，政策推動(dòng)和權(quán)益保護(hù)三方面的功能。[3]同時(shí)，還需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，明晰政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，加大政務(wù)信息公開力度，以及確保行政權(quán)力法制化運(yùn)作。基于特殊的國情和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育水平，我國社會(huì)信用體系建設(shè)不可能完全依靠市場的推動(dòng)來完成，政府主導(dǎo)、市場主體參與將是其基本的實(shí)現(xiàn)路徑，也是最為便捷、可靠的實(shí)現(xiàn)路徑。然而，社會(huì)信用體系建設(shè)是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隨著體系建設(shè)工作的持續(xù)深入，涉及面越來越廣、任務(wù)越來越重、工作量越來越大，設(shè)立專門負(fù)責(zé)信用體系建設(shè)工作的管理機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)顯得非常有必要，更有利于充分謀劃推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)工作。然而，目前，只有部分省區(qū)設(shè)立了工作機(jī)構(gòu)（信用中心）和管理機(jī)構(gòu)（信用建設(shè)管理處），大部分省區(qū)主要由主管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)處室兼信用建設(shè)的工作職能和管理職能，導(dǎo)致推動(dòng)力度和效果受到一定制約。建議國家在社會(huì)信用體系建設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立和人員編制上予以支持。
　　（二）構(gòu)建社會(huì)信用法律法規(guī)體系。“不對稱信息理論”揭示了人類在面對“內(nèi)生性”和“外生性”兩種不對稱信息狀態(tài)時(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致市場秩序的紊亂，效率的低下，深刻影響人類社會(huì)的正常生活。構(gòu)建社會(huì)信用法律法規(guī)體系的主要目的就是要解決這種信息不對稱的狀態(tài)，建立制度化的信息傳遞機(jī)制。因此，完備的法律法規(guī)是社會(huì)信用健康發(fā)展的根本。針對我國目前法律層面的現(xiàn)實(shí)困難，應(yīng)當(dāng)將為立法創(chuàng)造條件和推動(dòng)立法納入國家社會(huì)信用體系建設(shè)主管部門和部際聯(lián)席會(huì)議的重要工作任務(wù)，結(jié)合社會(huì)信用制度建設(shè)中信用信息開放、信用產(chǎn)品使用、市場信用監(jiān)管及信用服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等各方面工作開展的實(shí)際需要，進(jìn)一步加強(qiáng)立法規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和研究工作，提出法律框架，明確重要事項(xiàng)，打好基礎(chǔ)，強(qiáng)力推進(jìn)立法進(jìn)程。國家層面應(yīng)加快推進(jìn)信用立法工作，使信用信息采集、歸集、交換、共享，以及信息安全和信息主體權(quán)益保護(hù)等有法可依。同時(shí)，在相關(guān)立法過程中還必須要注意協(xié)調(diào)好多元主體之間的利益關(guān)系，立法進(jìn)程中必須突出強(qiáng)調(diào)程序的科學(xué)化和民主化，應(yīng)當(dāng)采用立法聽證會(huì)、座談會(huì)和論證會(huì)等相關(guān)方式，確保各相關(guān)利益主體能夠充分表達(dá)意見。[4]最后，建立健全信用法律法規(guī)體系，也可以對失信行為進(jìn)行明確界定，同時(shí)從法律上明確監(jiān)管責(zé)任，確保信用執(zhí)法有法可依。
　　（三）搭建信用體系運(yùn)轉(zhuǎn)平臺(tái)。搭建平臺(tái)必須要規(guī)劃設(shè)計(jì)全國統(tǒng)一的社會(huì)信用信息共享交換平臺(tái)，打破部門和行業(yè)壁壘，破解條塊分割的局面。首先要明確平臺(tái)建設(shè)的總體定位，明確提供三種信息基礎(chǔ)服務(wù)：建設(shè)覆蓋全部信用主體的全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)庫，通過各級窗口面向社會(huì)提供基礎(chǔ)服務(wù)；建設(shè)信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，依法強(qiáng)制為各級政府部門基于信用信息開展市場監(jiān)管提供公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)；提供公共的技術(shù)支撐，支持政務(wù)部門間開展共享交換和協(xié)同互通。
　　其次，信用信息標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)綜合考慮采集的可操作性和信用信息應(yīng)用的需求。信用標(biāo)準(zhǔn)體系的總體構(gòu)架應(yīng)包括“信用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)分體系、信用信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分體系、信用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)分體系、信用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)分體系和信用管理標(biāo)準(zhǔn)分體系”等五個(gè)部分。[5]準(zhǔn)確定義好信用信息標(biāo)準(zhǔn)，是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作，要從核心指標(biāo)起步，從可明確標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)起步。只有明確標(biāo)準(zhǔn)，才能使各個(gè)部門準(zhǔn)確定位需要共享的信用信息目錄，使信源單位消除信息共享的顧慮，使信用信息的歸集和使用逐步納入正軌。
　　再次，平臺(tái)建設(shè)方面需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共建共享。出臺(tái)統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的信息歸集目錄等，使地方平臺(tái)建設(shè)與國家平臺(tái)建設(shè)相互銜接，國家平臺(tái)提供統(tǒng)一的基礎(chǔ)服務(wù)，行業(yè)平臺(tái)提供專業(yè)的行業(yè)服務(wù)，區(qū)域平臺(tái)提供綜合性的區(qū)域服務(wù)，形成三位一體的格局，為實(shí)現(xiàn)全國公共信用信息的交換共享打下良好的基礎(chǔ)。“在信息整合過程中，要充分利用協(xié)同理論，從宏觀層面或縱向來看，國家各有關(guān)部門的信用信息要實(shí)現(xiàn)共享;從區(qū)域?qū)用婊驒M向來看，地方政府主導(dǎo)建立的信用信息系統(tǒng)要不斷向全國范圍拓展融合”。[6]建議國家部委依托國家各項(xiàng)重大信息化工程，統(tǒng)一信用信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，整合行業(yè)內(nèi)信用信息資源，與國家信用平臺(tái)互聯(lián)互通，并通過省級部門實(shí)現(xiàn)與省級信用平臺(tái)對接。
　　（四）發(fā)展信用服務(wù)市場。信用是市場經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行的潤滑劑，既有市場屬性、又有公共產(chǎn)品屬性，必須發(fā)揮好政府和市場的雙重作用，加快征信服務(wù)市場的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)信用產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。一是強(qiáng)化扶持政策。把信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)納入國家重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)目錄；建立開放公共信用信息的資格審查制度，依托公共信用信息平臺(tái)，向符合開放條件、信譽(yù)良好的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)開通公共信用信息獲取渠道。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。支持信用咨詢、信用評估、信用擔(dān)保和信用保險(xiǎn)等信用服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成信用產(chǎn)業(yè)集聚效益。三是政府要帶頭把信用信息應(yīng)用嵌入行政管理和公共服務(wù)各領(lǐng)域，并向市場和社會(huì)購買信用服務(wù)。政府要通過公開信用信息、購買信用服務(wù)、引導(dǎo)市場主體應(yīng)用信用產(chǎn)品、營造公平競爭環(huán)境等方式，大力培育和發(fā)展信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，支持信用服務(wù)機(jī)構(gòu)開發(fā)、創(chuàng)新信用產(chǎn)品，為社會(huì)提供專業(yè)信用服務(wù)。完善信用服務(wù)市場監(jiān)管體系，提升信用服務(wù)行業(yè)市場公信力和社會(huì)影響力。從長期來看，圍繞信用市場需求，提供多層次多元化的信用產(chǎn)品和信用服務(wù)，必須依靠獨(dú)立的第三方信用服務(wù)企業(yè)。這類企業(yè)主要包括企業(yè)信用信息公司、信用評級公司、信用評估公司、信用咨詢管理公司、信用擔(dān)保公司、信用保險(xiǎn)、商業(yè)保理等等。要把信用服務(wù)業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，列入各級服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金的支持領(lǐng)域，大力培育發(fā)展。四是大力發(fā)展信用需求市場。通過強(qiáng)化需求市場來倒逼供給層面的改革，以實(shí)現(xiàn)需求促進(jìn)供給機(jī)構(gòu)在出臺(tái)政策，發(fā)展市場，收集信息等方面的緊迫性。五是培養(yǎng)信用體系建設(shè)專業(yè)人才。建立信用管理職業(yè)培訓(xùn)與專業(yè)考評制度，推廣信用管理職業(yè)資格培訓(xùn)。六是加大與國際征信機(jī)構(gòu)的合作，積極參與國際的一些評級和一些標(biāo)準(zhǔn)的制定，擴(kuò)大話語權(quán)。
　　（五）健全失信懲戒機(jī)制。失信懲戒是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要保障，是建設(shè)信用體系提高社會(huì)治理能力和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理手段的根本途徑。失信懲罰機(jī)制更具有針對性和可操作性,它是維系現(xiàn)有信用關(guān)系的準(zhǔn)則和信用缺失治理的核心。完善失信懲戒機(jī)制需要一系列的措施作為支撐。比如，需要建立失信測評機(jī)制，合理測量失信程度；建立責(zé)任追究機(jī)制，通過加大失信行為的失信成本，使失信者意識(shí)到失信成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于失信收益，使其不敢失信，更不想失信；建立守信激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)守信誠信的行為。[7]在建設(shè)失信懲戒機(jī)制中特別要重視聯(lián)合懲戒標(biāo)準(zhǔn)的制定，實(shí)現(xiàn)多部門跨區(qū)域的失信懲罰活動(dòng)。然而，在實(shí)際當(dāng)中實(shí)施聯(lián)合懲戒缺乏相關(guān)依據(jù)和統(tǒng)一的懲戒標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合懲戒存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。建議國家制定相對統(tǒng)一的聯(lián)合懲戒制度和懲戒標(biāo)準(zhǔn)。
　　此外，還需要落實(shí)信用統(tǒng)一代碼制度。研究制定公民統(tǒng)一社會(huì)信用代碼管理辦法。對公民社會(huì)信用代碼的法律地位、涵蓋范圍、管理主體、編碼規(guī)則、變更更正、推廣應(yīng)用以及法律責(zé)任等，做出明確規(guī)定，并向社會(huì)公布。[8]把統(tǒng)一社會(huì)信用代碼作為法人信用記錄的唯一信用標(biāo)識(shí)；把身份證號作為個(gè)人信用記錄的唯一標(biāo)示。探索建立全國公民社會(huì)信用代碼信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)一管理維護(hù)和應(yīng)用服務(wù)。最后，還要增加信用體驗(yàn)。充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等手段探索擴(kuò)展公共信用信息平臺(tái)的互動(dòng)功能，開發(fā)信用監(jiān)督取證功能，幫助社會(huì)公眾實(shí)時(shí)有效采集上傳圖片、音頻、視頻等全媒體的信用舉報(bào)信息，完善社會(huì)公眾監(jiān)督。
　　（六）強(qiáng)化誠信文化建設(shè)。加強(qiáng)誠信文化建設(shè)，重點(diǎn)在于營造誠實(shí)守信的社會(huì)信用意識(shí)。加強(qiáng)誠信文化建設(shè)，既是社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)的重要內(nèi)容，又是引領(lǐng)社會(huì)成員誠信自律、提升社會(huì)成員道德素養(yǎng)的重要途徑。目前來講，誠信教育和誠信文化的建設(shè)中存在的問題具有社會(huì)的普遍性，涉及到多個(gè)領(lǐng)域，需要用新的綜合性的解決思路。[9]一是要有強(qiáng)制性，加強(qiáng)誠信教育和誠信文化建設(shè)，首先要完善法治，提高懲戒的力度。不能光靠道德規(guī)范的約束，要強(qiáng)化黑名單制度，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)法治社會(huì)的大背景下，建設(shè)和完善社會(huì)信用體制，切實(shí)落實(shí)信用監(jiān)督和信用處罰機(jī)制。通過這一體制來規(guī)范人們的信用行為，形成信用習(xí)慣，最終養(yǎng)成信用意識(shí)，使誠實(shí)守信成為中國公民素質(zhì)的構(gòu)成部分。[10]二是發(fā)揮典型的示范引領(lǐng)作用。通過樹立典型，實(shí)行公民和企業(yè)信用積分制，以有形的正能量和鮮活的價(jià)值觀感召全社會(huì)。三是發(fā)揮媒體的正面引導(dǎo)和宣傳作用。比如積極配合“信用中國”網(wǎng)站建設(shè)，籌劃開展“信用地方周”活動(dòng)，集中展示本地近年來社會(huì)信用體系建設(shè)工作成就，宣傳誠信典型，曝光失信黑名單。四是重塑現(xiàn)代誠信理念，增強(qiáng)全民信用意識(shí)。大力普及信用知識(shí)，開展誠信主題活動(dòng)，營造“守信者榮、失信者恥、無信者憂”的氛圍，使誠信意識(shí)深植人心，形成全民自覺遵紀(jì)守法、誠實(shí)守信的良好社會(huì)風(fēng)尚。